合肥市第十六屆人民代表大會第二次會議代表議案文本（三）

合肥市第十六屆人民代表大會

第二次會議代表議案

               第     號（        類    號）             

案由： 關于出臺合肥市盤活農村閑置房資源政策助力鄉村振興     

                                                的議案 

領銜代表姓名：  耿言安        代表證號碼：              

領銜代表所在代表團： 長豐縣代表團    附議代表共   11  名 

領銜代表通信地址：  長豐縣水湖鎮長壽路187 號                 

領銜代表聯系電話：  13855158001      郵政編碼： 231100  

議案全文（A4紙打印附后）

附注：原件請用鋼筆填寫，內容要詳細，字跡要清楚；

      需提供原件和電子版。

聯名提出議案的代表簽名附頁

關于出臺合肥市盤活農村閑置房資源政策

助力鄉村振興的議案

案由：

當前，全國農村宅基地閑置是個普遍問題，在省會城市合肥的周邊縣區更加凸顯，就長豐而言，十幾年來，常年在外務工的人員越來越多，農村宅基地閑置比例越來越高，閑置面積越來越大。有數據顯示，目前，我縣閑置房空置率近四成，部分偏遠村莊空置率達到八成以上，已成為名副其實的空心村。

農村閑置宅基地，說閑置，是因為長期沒有人居住，而且有相當一部分將不可能再有人會居住，已經背離了宅基地的本來用途。但是說閑置，其實也不閑置，更貼切地應該說是空置，主要原因是有產權有歸屬，名義說宅基地是歸村集體所有，但占有、使用、處置權都在農戶。土地是發展的最基礎資源，作為建設用地的農村宅基地卻長期空置，得不到有效利用，是很大的損失。如果充分釋放這批資源，將會增加更多的包括耕地在內的農業用地，可以改變目前農村很多房屋因無人管理，墻倒屋塌，村容破敗的現象。因此，在加速推進城鄉融合發展的背景下，統籌解決鄉村振興建設用地短缺和農村宅基地閑置的雙重問題，盤活利用農村空閑農房已成為當前農村工作的一項重要任務。

2018年省委1號文件提出完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，探索農戶宅基地使用權的自愿有償退出和規范有序流轉機制，推進“空心村”治理和舊村改造時在留足村民必需的居住用地（宅基地）前提下，其他土地可依法用于發展農村二三產業。

案據：

1、宅基地私有的觀念是限制宅基地處置困難的重要原因，雖然土地管理法中明確規定農民集體所有的土地依法屬于村民集體所有，村民只有使用權而沒有所有權，但在實際生活中農民對農村宅基地普遍存在一種私有的觀念，認為宅基地是祖輩傳下來的，是一種私有財產。這就使農村居民有更多占有宅基地的驅動力，造成了農村宅基地使用率低下，閑置的宅基地很難收歸集體，無法進行重新分配或復墾，閑置地難以盤活。長豐目前導致民房閑置的原因主要有以下幾方面，一是房屋的主人或年老、或患病不幸離世，人去屋空；二是房屋的主人已建新居，另有新宅，舊房未及時拆除；三是房屋的主人舉家進城務工、做生意等，一般在城鎮購置了新房，不愿再回到農村；四是集體資產控制未得到很好利用，如廢棄的學校、大會堂、窯廠、村辦企業等。從閑置房的現狀看，如果有好的政策措施，能有效的解決農民增收渠道和壯大村集體經濟等問題。

2、長豐地區的閑置房大多為典型“火柴盒”形狀，一般都是建筑年代比較久遠，其中大多閑置房為磚木結構，占總閑置房的六成以上，多為一層白墻灰瓦建筑形式；少數閑置房為磚混結構，占總量近四成，多建于90年代以后，保存較好，主要為二層及以上房屋。而近年來，全市通過暢通工程、美麗鄉村建設、三線三邊和三大革命，農村土地上，整潔暢通的瀝青、水泥道路，生機勃勃的綠化帶，村莊環境越來越美了，但是數量不少的農村閑置房屋，衛生差、不美觀、不安全，嚴重影響著美麗鄉村村容村貌。

3、近年來，合肥市周邊縣區都市休閑農業發展呈井噴式迸發，但在發展的過程中，休閑農業發展面臨最大的瓶頸就是設施用地極度缺乏問題，少數新型經營主體鋌而走險，非法占用耕地搞非農建設，甚至出現“大棚房”問題，土地問題嚴重制約了休閑農業發展，休閑農業發展急需尋找新的出路，能將閑置房盤活利用與休閑農業發展充分結合，將為我市都市休閑農業發展帶來新突破。

4、隨著城鄉融合發展，農村逐漸凋敝，空心村大量涌現，農村缺少人氣和創業激情，村民增收和村集體經濟的發展變得緩慢，如何讓閑置的農房重新擁有生機？如何讓百姓的老舊房開始煥發新活力，如何才能喚醒村莊活力，讓充滿人文歷史的山水田園助力民富村強，如何實現空置房“變廢為寶”的思路，如何利用閑置房去吸引人才下鄉、農民返鄉、市民入鄉，急需我們去探討研究。

方案：

請市委、市政府高度重視合肥地區閑置房資源的盤活，并落實牽頭部門就如何盤活閑置房資源助推鄉村振興，提出具體意見、編制詳細規劃、制定實施方案、出臺獎勵政策、保障財政投入。具體建議方案如下：

1、建立農村宅基地有償退出機制。一是有償退出。對已在城鎮購置商品房定居或愿意進城鎮規劃區定居并自愿退宅還耕且以后不再申請新宅基地的農民，政府可從耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費、土地整理收益中，按其退出的宅基地面積給予獎勵或補償。獎勵方式可分為一次性貨幣補償或養老生活補助。農民放棄宅基地后，其農村集體土地承包權益、農民身份享有的政策待遇保持不變。二是置換農村宅基地。宅基地的置換是指在縣級以上政府的統一安排下,進城工作和生活的農民把自己的宅基地及房屋交給政府處理,換取城市戶籍,并按一定比例得到一套居住面積大體上相當的城鎮公寓住房。復耕后的宅基地歸村集體經濟組織所有，進一步壯大村集體經濟資產，為下一步盤活空閑房發展新產業新業態奠定基礎。

2、建立農民向村鎮建設規劃區集中的引導機制。一是嚴格控制不連片的單價獨戶建房，確保新村居民點用地面積比老居民點用地面積明顯減少，同時鼓勵村民分散居住轉為集中居住，引導村組在中心鎮或中心村建設集聚的農民公寓、農村新型社區，從而節約宅基用地。二是適應城鎮化發展要求，積極在縣城及中心鎮建設定銷商品房和新社區，支持農戶以農村宅基地指標換購商品定銷房，促進有條件的農民到城鎮安家。三是對不愿搬遷、戀舊的農戶，房屋破爛不堪、安全無法保障、影響村容村貌，可以就近在村里“騰籠換鳥”，讓其搬遷其他房屋質量較好的騰退戶入住，辦理房屋不動產變更登記手續，讓其放心入住。

3、建立閑置房發展新產業新業態激勵機制。鼓勵通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地采取入股、聯營等方式，重點支持鄉村休閑、旅游、養老等產業和農村三產融合發展。制定加大政策引導和支持力度，努力調動各方參與的積極性。.一是鼓勵發展鄉村旅游。對利用閑置農房經營民宿等旅游產品開發的，達到安徽省等級民宿的，按照相關規定給予獎勵；鼓勵利用閑置農房發展農家樂，優先安排縣級及以上農家樂特色村（點）和經營戶的評選認定；對創建成為省級農家樂集聚村，按照相關規定給予政策性獎補。建議在全市鄉村振興重點項目區先行先試。二是鼓勵各類人才利用閑置農房創業。對具有專業技術特長的科技人員、大學生和農科企業利用閑置農房下鄉開展技術指導和創業服務的，給予政策支持；對利用閑置農房創辦、領辦農科企業的科技人員、大學生，給予相關政策支持；對科技創業示范戶落實有關貸款額度的貼息政策。建議在全市鄉村振興重點項目區、美麗鄉村建設中心村、特色旅游村先行先試。三是鼓勵發展農村養老服務。支持村集體經濟組織、社會資本以獨資、承包、合資、合作、聯營等方式租賃農村閑置房屋，用于開辦養老院、養護院、老年公寓、農村社會福利服務中心等養老服務設施。對符合養老布點規劃的養老機構，按照有關規定，享受建設補助、運營補助、稅費減免、貸款貼息等政策。四是盤活閑置房，建設美麗鄉村。結合三年人居環境整治行動和美麗鄉村建設，對空置房進行重新設計翻新，合理利用，引導鄉鎮和村按照“能租不建”的原則，利用閑置農房開辦文化、教育、體育、醫療等公共配套服務。引導農民轉變思想觀念，成為會經營的新型農民，將農村空置房屋修葺租賃，用于發展鄉村旅游、文化創意、城市居民租賃、企業生產加工等，在取得經濟效益的同時推動農村第三產業發展。

4、鼓勵探索不同模式的盤活閑置房經營模式。根據閑置房的特點，合肥地區閑置房經營模式大概分為以下幾類。一是農戶自營模式。由政府統一規劃、管理、對外營銷，農戶自營短租、家庭旅館、農家樂等形式，滿足有需求的城市居民、游客前來入住、休閑。二是集體經營模式。由村委帶頭成立股份制公司，村民以貨幣、房產（空置房）等形式自愿入股，發展鄉村旅游、養老休閑等特色產業。三是合作經營模式。由當地政府或企業成立專業合作社，村民可以多種方式入社，整合農村各種資源，由合作社統一規劃、管理、對外營銷。四是企業經營模式。由當地政府以優惠政策引進合適的實力雄厚的企業來投資，在保留、盤活空閑農房的基礎上發展特色產業集聚區，同時實現企業盈利、地方發展、農民致富的多贏格局。以上幾種模式建議在全市鄉村振興重點項目區、美麗鄉村建設中心村、特色旅游村先行先試。

5、探索利用閑置房實現“點狀供地”發展休閑農業政策。從事文旅項目投資的企業如果按照正常流程，用地要走“招拍掛”，且以每畝幾十萬元的拆舊復墾費為標準，動輒上千萬，成本高、耗時長的用地指標審批程序，令項目的進度受到影響。從事休閑農業的更是無從談起建設用地。與此同時，傳統的供地方式，無法解決鄉村供地、農地轉用、占補平衡指標等問題，休閑農業項目難以落地和發展，且對資金要求往往過高，投資方望而卻步，同時促使一部分企業鋌而走險違法違規用地。建議可由企業就地租賃閑置房，調整土地利用規劃，實行點狀供應土地，由企業用于發展都市休閑農業，同時要加強監管，防止工商資本下鄉建設大別墅、休閑度假村等。

盤活合肥市城郊縣區的閑置農房，讓農村閑置資源的多種功能和價值得到深入挖掘，增加了農民收入、發展壯大集體經濟有了有效抓手，吸引城市居民中長期到農村創業、休閑、度假、養老，實現城鄉功能互換、生態空間共享，農村有了人氣，村莊開始鮮活，鄉村振興更有動力，對實施鄉村振興戰略具有突破性的意義。

合肥市第十六屆人民代表大會

第二次會議代表議案

               第     號（        類    號）             

案由：關于加快推進合肥市田園綜合體建設助力鄉村振興  的議案 

領銜代表姓名：    宋誼紅        代表證號碼： 249             

領銜代表所在代表團：  巢湖市代表團     附議代表共   9 名 

領銜代表通信地址：    巢湖市審計局                                     

領銜代表聯系電話： 18005659322       郵政編碼：238000          

議案全文（A4紙打印附后）

附注：原件請用鋼筆填寫，內容要詳細，字跡要清楚；

      需提供原件和電子版。

聯名提出議案的代表簽名附頁

關于加快推進合肥市田園綜合體建設

助力鄉村振興的議案

巢湖市代表團  宋誼紅等10名代表

案由：

關于加快推進合肥市田園綜合體建設助力鄉村振興的議案

 案據：

繼2017年中央1號文件首次提出田園綜合體概念以來，2018年的中央1號文件再次強調建設田園綜合體。田園綜合體是在城鄉一體格局下集農業、文旅、社區于一體的特色鄉村綜合發展模式，通過三產融合，實現鄉村產業聯動發展與資源集約化利用。當前，國家田園綜合體發展政策主要通過開展田園綜合體建設試點的方式進行具體推進實施。中央財政統籌政策扶持資金支持試點工作，同時鼓勵有條件的省份開展省級田園綜合體試點。田園綜合體開發正值發展機遇期。2018年我省黃山市歙縣、亳州市譙城區作為田園綜合體建設試點，已開始先試先行。

合肥市有著豐富的旅游資源，自然、生態資源得天獨厚。眾多湖光山色景點可供周邊城市居民周末游，但單純的自然風光欣賞難以滿足消費者升級明顯的旅游休閑需求，尤其是環巢湖帶缺少功能性休閑場所。近年來，我市踐行綠色發展理念，打造國家級休閑旅游度假區，著力開展田園綜合體試點建設，巢湖市，長豐縣等已啟動田園綜合體基礎建設，正是對我市加快富麗鄉村建設的有益探索和實踐。目前，從我市田園綜合體建設來看，已規劃建設了巢湖市廟崗尖山湖逸趣園、長豐縣楊廟馬郢等田園綜合體，已初步形成了一些各具特色的田園綜合體，成為宜游、宜產、宜業、宜居的新亮點，但我市田園綜合體建設仍處于起步階段，還存在一些不容忽視的問題，主要表現在：

（一）對農村資源缺乏深度開發，田園綜合體建設層次低、水平低、檔次低。一是基礎設施薄弱。項目區的交通、公共服務等基礎設施比較落后，園區內部水、電、路等基礎設施建設亟需提升，村容村貌、環境衛生整治亟需啟動；二是產業挖掘力度較低。在建田園綜合體僅以鄉村旅游為營銷策略，重點突出“游、賞”，而缺乏體驗，在“留得住”文章做的不夠。地方文化印記深厚，各大田園綜合體在產業挖掘力度和推廣程度尚有待提升，農業產業多為未經深加工的初級農產品，產業帶動作用不足，三產融合力度不大。三是農戶參與意識不強。部分已開工項目存在與周邊居民溝通協調不夠，工作細致度不夠，出現老墳搬遷難、農戶閑置房租用難、搬遷困難等問題。大多農戶沒有融入到田園綜合體建設中來，僅是作為土地流轉的出租方和務工方，沒有找到在田園綜合體建設中的角色位置，對田園綜合體發展對周邊帶來的前瞻性、示范性、效益輻射性理解不深。四是投資運營模式單一。目前，我市在建或初具規模的田園綜合體的投資運營模式為休閑旅游為主，模式單一，“千園一色”，讓游客缺乏新鮮感，整體帶動性不強。

（二）缺乏全局性的統籌管理，真正形成有實力、起帶動效應的體制機制仍未建立。各個田園綜合體都以點式的發展為主，市級層面沒有制定田園綜合體發展的總體規劃、批次與標準，缺少統一協調、整體推介和調度，容易出現重復性建設，資源浪費。同時在力量統籌方面還有欠缺，以點連線、由線成面的局面還未形成，整體影響力、吸引力還較弱。田園綜合體建設仍是自下而上的探索實踐，缺少自上而下的全盤規劃。部分田園綜合體建設中存在項目規劃占地大，發展思路尚未明確；部分項目覆蓋面積較大，多個意向投資商共同規劃，片區規劃不能達到協調、統一的問題。

（三）獎補政策不配套，資源整合不順暢。一是土地資源整合較慢。綜合體建設需要整合跨村跨社資源，特別是土地流轉慢等問題一直成為我市農業旅游經濟的發展瓶頸，各個田園綜合體不同程度的存在沒有新增建設用地指標，土地置換進度較慢，影響工程進度。二是資金整合有待加強。近年來，雖然市縣兩級財政對農村的支持和投入逐年遞增，但由于現有條塊式的資金管理模式，造成田園綜合體建設所需資金與現有幫扶資金缺乏整合。一方面田園綜合體建設亟需資金，另一方面部分扶持資金無法投入到田園綜合體建設，影響了資金的使用效率。

方案：

在當前國家大力實施鄉村振興戰略的背景下，建議我市以田園綜合體建設為切入點，謀劃、儲備一批田園綜合體試點項目，選好建設試點，積極爭創省、國家級田園綜合體試點示范，使其成為合肥市鄉村振興戰略的主平臺和主抓手，特提出如下建議：

（一）強化產業基礎。 農業產業是田園綜合體的基礎。田園綜合體建設作為一項復雜工程，科學推進其建設，需要全方位打好“組合拳”，而重中之重的一拳就是要在強化農業產業支撐上下工夫，要突出都市型現代農業發展，拓展農業功能，滿足各產業功能要求，探索“旅游+”“生態+”運營模式，推進三產融合發展，打造產村融合示范區。結合我市實際，優選有基礎、有優勢、有特色、有規模、有潛力的鄉村和產業，進行項目包裝策劃，通過農業生產將產業、生態、文化進行深度融合，建設合肥都市圈鄉村旅游目的地、研學旅游目的地、親子旅游目的地，推動產業轉型升級，帶動農民就業增收。 

（二）加快土地流轉。田園綜合體建設重點是抓好土地流轉。當前田園綜合體建設主體反映最多的是土地流轉問題。針對我市存在的承包地面積小、土地分散、田埂不規則、地形地勢復雜等現實情況，建議市政府出臺土地流轉相關保障和推進專門措施，探索實施分散化的“點狀供地”，保障農村土地有序連片流轉，確保土地長期穩定向田園綜合體流轉集聚，滿足現代農業適度規模經營需求，解決田園綜合體用地問題，解除建設主體的“后顧之憂”。 

（三）抓好統籌協調 。田園綜合體的本質就在于“綜合”，要在“綜合”上做足文章，“綜合”是關鍵，通過一二三產業深度融合，促進資源集聚、功能整合和要素融合，使城與鄉、農與工、生產生活生態、傳統與現代在田園綜合體中相得益彰。同時，建設田園綜合體不僅要標新立異，更要突出當地的歷史文化特色，防止千篇一律，實現個性化發展，延伸產業鏈，拓展功能類型。一是加強統籌與市里其他規劃相銜接，提高規劃站位，強化頂層設計，在規劃編制經費上予以補助和支持，進一步完善規劃方案，為將來爭取納入試點創造條件；適度擴大項目區規劃涵蓋范圍，把周邊具有旅游觀光開發潛力的區塊納進來統一進行打包規劃，為開展全域旅游奠定基礎。二是超前謀劃項目區公共服務設施建設，為田園綜合體管理運行提供完善的服務平臺。加大田園綜合體項目調度和服務工作力度，開展定期集中調度工作，完善工作推進機制，加快推進田園綜合體建設。要加快推進基礎設施及功能配套設施建設，通過農業綜合開發資金和涉農資金的整合投入，補齊基礎設施及功能配套設施建設短板，增強內生發展動力。抓緊啟動項目區循環道路建設，合理優化道路系統，提高道路通暢度，加快推進生產作業便道建設，提高生產的便捷性，方便游客進行農事采摘體驗活動。 同時，要強化旅游設施配套、特色餐飲服務、休閑度假住宿、鄉村旅游購物等“生存點”建設，提煉發展項目主題和發展定位，打造滿足游客的綜合休閑產品體系。

（四）樹立示范典型。充分發揮典型的示范引領作用。認真篩選有質量的“田園綜合體”建設項目，逐步建成一批“可看、可宣傳、可借鑒、不可復制、有特色”的田園綜合體，積極向上申報，爭取列入國家、省“田園綜合體”建設試點，為我市發展“田園綜合體”、助推鄉村振興營造良好的基礎和環境。

（五）創新投資運營模式。田園綜合體建設要堅持規劃引領，突出思維創新，制定科學的投資策略，構建生產生活娛樂“人本”空間，強化功能轉型、模式轉型、產業轉型、價值轉型，實現產業鏈創新整合，完善、提升功能區服務水平和能力，創新建立片區開發運營型、產業引領型、科普教育型、民俗風情旅游型、田園養老型、休閑農場型等各具特色的田園綜合體投資運營模式。

（六）加大政策集成。加大對田園綜合體的支持力度，市財政、農業、金融等部門應建立信息共享機制，及時將各項政策落實到位，鼓勵企業及各類社會資本參與田園綜合體項目投資，采取“先建后補”、PPP等多種模式創新資金投入機制。加大財政扶持力度，整合有關農業、科技、財政、金融相關政策，建立健全“多渠道進水、一個龍頭放水”資金整合機制，合力建設田園綜合體。

（七） 搞好宣傳推廣。要加強政策宣傳引導，吸引外出務工的年輕人、能人回鄉創業，加入農民合作組織，壯大農民合作社實力；積極利用微博、微信、客戶端等新興媒體的優勢，加大對田園綜合體建設的宣傳力度，提高知名度，增強吸引力，擴大影響力。加快農業產學研合作交流，通過特色節慶、果蔬采摘、休閑旅游等活動，逐步打響綜合體品牌，推動我市青少年及兒童農業游學，把農業游學作為素質教育的重要內容，鼓勵幼兒園、中小學定期開展游學活動，讓他們知農時、行農事、親農民，身體力行感受中華民族幾千年的農耕文明。體會勞作的艱辛與快樂，體會收獲的滿足與喜悅。